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走出节水困境:关键在制度设计

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提高灌溉效率并不一定会带来农业耗水的减少,政策制定者们可能需要重新审视先行的农业灌溉政策了。

 
日前,来自全球8个国家的7所大学和3家国际研究机构的11名自然科学家与社会科学家共同提出:当灌溉效率增加时,用水也随之增加,现行灌溉效率政策通常不会减少耗水量。相关成果发表在《科学》上。
 
回归水量减少,耗水量增大
 
在有限的淡水资源条件下,满足更高的淡水需求,目前仍然是一个重大的政策困境之一,在农业领域尤为如此。
 
农业作物灌溉用水占全球地方水用量的70%,鉴于此,政府通常支持提高灌溉效率,推广先进技术以提高作物产量,希望把每滴水“用在刀刃上”,从而将“省下”的水可重新用于城市、工业和环境等其他领域中。
 
然而,当灌溉效率提高时,灌溉引水量中会有更大比例的水用于作物生长,即作物的耗水量比重增加,那么原先的地下水补给量与回到河道中的水量比重将会减少,由于这部分水不用于作物的生长,不能提高作物产量,因此农民视其为“损失”。
 
实际上,这些被称为“损失”的水是回归水,回归水将会在流域或集水区的其他地方被重新补给和利用,所以回归水是有价值的。
 
论文作者之一、清华大学公共管理学院副院长王亚华教授是水政策与管理研究专家,他在接受《中国科学报》记者采访时表示:“导致节水困境的机制在于,先进灌溉技术在提高灌溉效率的同时,增加了耗水量比例,而耗水量比例的增加会使回归水量比例减少。”
 
这意味着,节水灌溉技术会“鼓励”农民种植更多的水资源密集型作物,从而增大作物用水量与灌溉面积,使耗水量增大,这些人类活动又会减少回归水量,那么用于生态环境和其他方面的水量将减少。
 
原因在于不当的灌溉补贴
 
“过去几十年里,节水灌溉快速发展,先进的节水灌溉技术确实可以帮助我们提高灌溉效率,但是不当的灌溉效率政策,如补贴方式等,会促进农民扩大生产,消耗更多的水资源。”王亚华告诉记者。
 
此前,联合国粮农组织(FAO)曾对世界上13个国家的灌区进行了调研,在此基础上,该研究又对印度、摩洛哥、巴西以及美国的爱达荷州等国家的灌区进行了研究,结果均表明“现行灌溉效率政策通常不会减少耗水量”。
 
研究指出,决策者通常不知道流域尺度水资源核算的重要性,或不理解农业灌溉者对旨在提高灌溉效率的补贴所做出的行为反应。
 
“这是一个全球性问题。”王亚华表示。该研究同时指出,节水灌溉技术的使用对灌溉回归水量有直接的影响,那么节水灌溉技术对灌区的蒸发量、散发量、地下水渗流量和地表径流量是如何影响的?影响的程度有多大?“这些水资源核算问题在实践中并没有得到很好的解决。”
 
“科学理解节水困境,说明有必要对于提高灌溉效率补贴而增加公共支出的做法进行全面评估。”论文第一作者、澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院昆廷·格拉夫顿教授接受《中国科学报》记者采访时指出。
 
强化制度约束 实现真正节水
 
“Water cannot be ‘saved’.”昆廷·格拉夫顿告诉记者,“我们所能做的就是改变谁以什么形式,以及何地、何时获得水。”
 
王亚华告诉记者,在现行灌溉效率政策下,获益者希望维持现状,而大量旨在提高灌溉效率的补贴,又促进了这些人的寻租行为。“这是导致节水困境难以打破的重要原因。”
 
“破解困境的关键就在于制度设计,通过科学合理的制度约束,真正实现节水。”王亚华说。
 
对于该研究提出的节水困境,我国农业节水中也出现了类似的问题。例如:节水灌溉的推广使灌溉回归水量减少,对下游的生态环境和水资源可利用量产生了不同程度的不利影响,此外,中国在农田和灌区层面的水资源核算尚不完善,这些都增大了节水灌溉政策制定和推行的难度。
 

王亚华表示,未来中国的农业节水政策,可以从该研究中获得重要启示。第一,要以精确的综合水资源核算为基础,设置从农田到灌区不同尺度的水资源账户,弄清计算单元内的蒸发量、散发量、地下水渗流量和地表径流量;第二,要对水资源的引用量和农田灌溉面积进行严格的总量控制;第三,诸如补贴、工程设施建设等节水灌溉政策要以成本-收益分析为基础,确保节水灌溉政策所产生的公共利益大于成本;第四,评估灌溉效率提高所带来的风险,在确保粮食安全的同时要防止对生态环境的破坏;第五,加强对灌溉者行为机制的研究,深入理解节水灌溉政策对灌溉者行为产生的影响。



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